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常外事件:警报!城市化已经进入污染“雷区”

作者:王静如(德国波恩大学)
 
为何规划部门偏偏要将常州外国语学校建在常隆地块附近?
 
2016年4月17日,央视新闻以《不该建的学校》为题,对江苏常州外国语学校(以下简称“常外”)北侧废弃工业用地(以下称“常隆地块”)污染修复施工及可能由其引起的常外学生健康状况异常进行了报道。至此,自2015年8月该校搬入新校址后学生家长、校方、有关部门和媒体之间围绕“毒地臭气”产生的质疑、争论和冲突,被摆上桌面并一夜引爆各大社交媒体。
 
这不是常州所在的江苏省第一次因为环境问题上头条。仅最近环保部新鲜出炉的2016年3至4月份社会重点关注环境问题中,九起中有四起发生在江苏。环境问题使得经济实力领先全国的江苏省以这种不甚光彩的方式频频见诸大众媒体,然而按照笔者观点,此次常外事件乃至江苏省特别是苏南地区频发环境问题,归根结底是之前三十余年当地苏南模式下乡镇企业工业化和地区大力发展大型重化工共同埋下的“地雷”,且由于当时苏南模式在全国被作为先进经验推广,类似发展模式被全国许多地区学习采用,因此可以推断类似环境问题在全国许多城镇工业化发展过程中同样存在;而之所以江苏省成为曝光重点,原因恰恰在于其领先全国的经济实力和城市化速率,快速城市化使得大量的城郊工业用地转换为商业、住宅和公共用地,从而早早暴露出前期经济发展中遗留的污染等问题。
 
更重要的是,这次常外事件以及其他诸多已经曝光的环境问题为全国其他正在进行“腾笼换鸟”“退二进三”的城镇敲响了警钟:前三十年累积的环境问题,随着城市化进入城市郊区化阶段,将会进入一个密集爆发期。如果环境控制法规不能及时完善、专业修复治理资格体系不能建立,则环境问题会在相当长的一段时间内产生持续影响,并且还可能会具有周期性爆发的特点。
 
 
那么就常外毒地事件而言,为何规划部门偏偏要将常州外国语学校建在常隆地块附近呢?
 
为什么偏偏是常外?
 
常外事件发生后,公众一大质疑即为何在污染修复未完成地块附近兴建学校。同时由于常外在当地属重点高中,加上该地块原计划作为商业用地最终却未能成交的故事,“强行卖地说”“拉动房价说”等种种阴谋论直指当地政府和学校。虽然常外在这次毒地事件中可能完全是无辜的受害者,但是正如前所讨论指出的,由于过去三十年经济发展模式、加上近来城市化进入郊区化阶段,类似的毒地损害事件迟早会发生。具体而言,中小型乡镇企业的高能耗发展模式早就为苏南和全国推行这一模式的城镇埋下了环境的隐患,区别只是污染严重程度、修复彻底程度和用地类型的区别。而城市化进程作为揭开盖子的那只手,迟早会引爆前期工业发展埋下的环境雷。甚至,可能类似环境事件早已发生过不止一起,只不过影响不如常外事件大、受害人数不如常外事件多、受害群体不如学生这群体引人关注,因而没有进入媒体和公众的视野罢了。从这个角度来看,我们甚至不得不感谢这一事件发生在常外,才能迅速引爆公众对环境问题的关注。
 
我们来分析此次舆论中心的常外新址地块。从区域微观层面来看,常外新址位于常州市新北区常州光伏产业园三江口综合区(图1绿色箭头所指),属常州市“一核八园”重点高新科教综合规划项目范围。该产业园规划资料显示,到2015年预期打造一个年产值600亿元的光伏企业,60家配套企业,新增5万人的光伏产业就业岗位,完成一个开发面积达5.12平方公里的光伏产业园区。
 
图 1 常外区位示意图
 
不难想象,如此巨大的就业人群必然对配套服务设施有高需求,因此引入一系列好的学校等设施,利于高新区就业人才衣食住行、子女接收教育,是园区发展的必然思路。根据常州光伏产业园对该地块所在的三江口生活区的规划,“由北至南布置休闲娱乐区、公建核心区以及光伏低碳住区三个单元”,不难判断,对该地块的规划无非休闲娱乐、公建(非高等院校、医院或福利机构)或住宅区三种可能性,这也符合之前关于该地块将建商业中心的传言,因此此地最终建校,是符合园区规划预期的,并非急中出错乱点鸳鸯。地图上显示,仅常外附近就有常州天合国际学校、常州国际学校、常州市北郊中学等诸多教育机构,可见这一园区在引进学校上所做的努力。
 
从区域层面来看,新北区原是常州重要化学品生产区之一。2014年,国务院安委会办公室确定26个省(区、市)的60个县(市、区)为危险化学品安全生产重点县(市、区),新北区就是其中一个。新北区的发展急需产业换代升级,这一点从新北区近期规划的四个园区性质——指创意、光伏、生物医药、新能源车辆——就能看出。这样以高污染化工行业起家的地区,在我国当年鼓励转产升级的大环境下,无疑压力巨大。自“一核八园”规划伊始,原常隆化工就开始逐渐搬迁到离市中心更远的滨江化工园区(图2),留下一块近400亩的污染空地,然而政府可以规划园区,园区的发展却要靠其自身资源潜力。在我国的入学制度下,引入一个好的学校无疑是很明智的做法,利用家长为优质教育资源甘愿付出的心理,带动周边房地产和商业发展。而常外事件的爆发,恰恰是在常外搬入新址后,常隆地块修复过程中未按标准方法处理,以至空气异常、学生身体不适所引起的,因为事关学校,所以引发的关注自然空前。
 
图2 常隆化工搬迁示意图
 
从宏观层面来看,当前我国城市化进程加快,从各省公开的统计资料来看,江苏省全省平均城市化率超过60%,而省内苏南地区城市化率更是超过70%,基本达到中等发达国家水平。高城市化率意味着更早更快的城市郊区化,城郊产业升级和用地类型转变早于全国,因而格外引人关注。常外事件的曝光虽然有多重因素叠加的偶然性,但实际上是一个信号,引爆了原就存在未解决的环境“地雷”,而且预示着在全国类似以高污染工业发展起来的区域,如果在生产过程中缺乏对污染的管控,又没有采取可靠的修复,那么随着当地城市化的进程,类似的问题仍将再次发生。
 
数据来源:江苏统计年鉴,图片来源:香港贸易发展局
 
城市化中的环境困局
 
对常州所在的苏南地区环境问题的讨论,因为地区本身就是环境问题高发区,加上地区经济实力雄厚、城市化率高、当地居民环保诉求强烈,尚有先例和百家之言可供参考。然而,放眼全国,对环境污染问题的讨论则要复杂得多。
污染问题是否存在?肯定存在,区别只是程度轻重。八十年代苏南模式的推广过程中,全国其他地区究竟学到了多少“经验”,在产权体系和产业布局上产生了多大影响,这些都需要时间才能显现。更往前追溯,在上世纪五六十年代全国性的“大炼钢铁”、六七十年代的“三线计划”中,地方破坏的植被、水体、土壤和经济体系,其影响究竟有多深远,亦不能坐视不理。
 
地方居民是否有强烈的环境诉求?肯定有,但比起诉求而言,知情和科普更为重要。唯有懂得,才能真正参与到环境保护中,不被谣言左右,也不被谎言蒙蔽。
 
地方政府是否有解决环境问题的决心和意愿?这就要取决于国家价值导向了。况且,在长期全国性的唯GDP论政绩思路的影响下,要使政府真正摆脱短视,重视环境甚于眼前产值,更需要各界有识之士的积极参与。
 
总的来说,常外事件虽然有诸多偶发因素的叠加,但究其根本,却是中国前三十余年重利益、轻生态、唯GDP论下的一个必然结果。而由此延伸开去,在我国当前高速城市化下,城市化前景却不容乐观:当前我国大部分工业技术水平仍然落后,高能耗产业转型非一朝一夕;城市产业升级是必然结果,用地类型转换不可避免,环境评价却依然缺位;政府仍然依赖土地财政,环境污点不足以影响官员升迁。好在短时间内想要解决这一问题,至少有一条可行方案:建立国内土壤修复资质判定体系,强制旧地修复合格验收后再投入使用。
 
目前,国内土壤修复很多资质是由住建部门颁发的,而住建部的资质体系多数是按照建筑要求设定的,如施工许可证要求施工单位具有高空作业安全证,这些对土壤修复企业完全没有必要。与土壤修复的实际情况明显不符。同时,一些土壤修复中的重要指标,如重金属含量分析、后期风险监控和评估等,却没有纳入现行体系。这样造成的后果就是一些土壤修复项目被简单处理成土方项目,污染地块一挖一扔了事,完全没有起到修复的效果。目前我国土壤修复企业已有一千多家,市场潜力巨大。与其他中长期目标不同,建立更合理的土壤修复资质体系,确实是短期可期的。
 
结语
 
这次常外事件之所以能引爆媒体,一是因为事件本身牵涉人数众多,二是事涉学校和学生,属于社会重点保护对象;三是国内目前对环境问题关注度空前,四是事件中的戏剧化冲突和多次反转的局面也增加了话题的讨论度。这次污染事件得以在造成更严重的后果前曝光于人前而不是像许多社会新闻一样被掩盖或被迅速遗忘,不能不说是幸运的。然而想想全国有多少曾经依靠高污染工业、或者正在依靠高污染工业的城镇,他们的经济没有常州这么发达,城市化也没有常州这么快,那些被污染的土地和水就像一个“地雷区”,等到城市的边缘延伸到那里,也许是学校,也许是医院,也许是住宅区,常外事件必然会再次发生,到时候,那些事件是否还有足够的热度被社交网络讨论、被问责,还是被掩盖仿佛不曾发生过?
 
参考文献
产权与制度变迁. Vol. 9. 社会科学文献出版社, 2002.

可道
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