2006年，中国环境保护部那时还只是叫国家环保总局，为体现决策的民主化，颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，一晃快过去十年了，主管部门领导换了好几茬，可办法还在暂行状态。这期间，由于政府或建设单位选择性发布环保信息、公众被动参与、专业知识缺乏等综合原因，环境影响评价公众参与既未发挥有效作用，也未履行法定职责，而仅仅是一道生硬的程序，膈应着项目的建设单位或环评机构，甚至连部分公众都觉得，公众参与就是一个表面形式。

然而，政府却未放弃努力，还在积极地创造条件，让公众更加切实、深入地参与到项目决议中来。作为主管部门，环境保护部每年都会针对公众参与问题发文，从环评机构、建设单位、政府部门多管齐下，以行政规定督促公众参与在各个阶段落实，不可谓不努力。

且看2012年以来环保部针对公众参与印发的文件：

环保部如此不遗余力地推动公众来参与环境保护，其实际效果又怎样呢？且看他自己给出的答案：2015年11月，环保部《关于建设项目环境影响评价公众参与专项整治工作的通报》指出，在抽查的环评项目中，公众意见调查存在众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表、部分被调查者意见由起初支持变更为反对等问题，建设项目环境影响评价公众参与流于形式，公众意见调查质量不高，未能充分保证公众的合法权益。

从环保部发文通报的措辞中，笔者可以深深地体味其极力推行环评公众参与却收效甚微的挫败感，甚至颇为此感到惋惜，毕竟这么努力却没能得到回报。有人不禁要发问：为什么公众参与会流于形式？

环评公众参与的政治目的是要实现决策的民主化，可民主的实现是有条件的，包括物质的、法制的和智力的。从客观上讲，目前在我国，尤其是县区级基层，尚不具备以公众参与方法去体现民主决策的条件。这一点可在公众参与项目决议的能力、意愿和忧虑中得到充分的体现。纵观公众参与暂行办法摸索前行的近十年，我国环评公众参与存在着不参与、难参与和盲参与等现象。

为啥不参与？

即使在中国相对富饶的珠三角地区，依然存在着许多贫困的城镇居民，在政府或企业决策的项目可能影响他们所居住的环境时，由于缺乏专业的指引，多数人根本不知道如何去表达自己的意见。对于政府或企业主动公示的环保信息，涉及到污染防治措施、排放执行标准，一般公众没有专业知识也不易理解。就连一份简单的公众意见调查问卷，很多民众都填不好。因此，在项目环境影响切实不大时，公众根本不愿参与，没有人会觉得自己个人的真实看法会对行政机构的决议有半点影响，多此一举不如不置可否，这就是公众的“不参与”。

咋样难参与？

当个别有专业知识的公众，想就某一项目发表环保意见时，也会遇到许多难处。首先就是公众与政府、企业所掌握的项目环保信息不对称，政府企业主动公开环保信息，难免会避开环境敏感问题而选择性公开一般性的信息，或对项目的环境影响轻描淡写；其次，公众在表达意见的途径上，也可能遇到某些障碍，比如要求阅览环评报告时，环评机构或企业会要求提供书面申请并亲临现场翻阅。作为普遍公众，谁会有这毅力，排除万难去提环保意见？只有果断放弃了。第三，公众心存顾虑，害怕在反对政府决议时，作为麻烦制造者会受到多方面的干扰，惹不起只能躲。心有余而力不足，这便是公众的“难参与”。

啥是盲参与？

此外，目前我国公众还存在着“盲参与”的嫌疑，这其中包括三层含义。

一是对某一类项目，不论青红皂白，盲目、非理性地进行抵制。曾几何时，国内公众对于PX（对二甲苯，p-Xylene）项目谈之色变，其所到之处，从厦门、大连，到宁波、茂名，到成都、昆明……都掀起民众强烈反对的浪潮，许多学院派为解释PX是低毒而几易百度百科，各路专家也为说明PX风险可制而奔走呼号，但民众依然以游行的群体性方式表达抗议和排斥；

二是参与时醉翁之意不在酒，以公参名义谋求其它私利。如对于一些公路项目，个别影响范围以外的公众，为了获取拆迁补偿款或满足个人利益诉求，也以环境保护的名义树起反对公路建设的大旗。

三是为了完成决策程序，被诱逼着虚假参与。在恒河沙数的环评项目中，建设单位或环评单位迫于行政命令，为了取得公众的支持意见，各出奇招，有的甚至以金钱来购买民意。公众将环境权益廉价出卖后，又害怕个人隐私被泄露，只能填上虚假的个人信息。

在我国大部分地区，若一个规划实施或项目建设不至于使原著居民难于继续在原地生存下去，公众一般不愿参与环境影响评价的民意调查。政府公示且批准的环评项目中，公众高度支持的，十有八九是假参与，要么是某些民众通过填写虚假信息，将自己的环境权益换取了蝇头微利，要么是组织调查的单位有针对性选择了配合的参与对象。而一旦公众真的“参与”项目环评决议，则多是以群体性事件方式进行，项目也往往不易通过，此类多为垃圾填埋、危险废物处置等敏感度极高的项目，媒体报导的案例不胜枚举。作为环评工作者，在实际环评公众参与调查过程中，会遇到许多哭笑不得的困难和酸楚，例如项目紧邻的居民实在不愿填调查表，却非要征求他的意见，唯有觍颜三番五次地“骚扰”；入户调查时在人家门前巴头探脑的，很容易被人误以为是梁上君子。

总体而言，公众民主法制意识淡薄，环保专业知识匮乏，政府、企业掌握环保信息的主动权，却未创造有效沟通途径，造成公众参与环保的意愿极低；公众环保利益诉求不纯粹时，既害怕政府或企业为难，又担忧个人信息被泄露，往往极为忧虑；环评从业者进行公众意见调查时，不容易被理解或支持，处于尴尬境地，免不了删繁就简，弱化这一项工作。源头信息闭塞，参与渠道拥堵，组织调查者尴尬，被动参与者消极，以上种种，使公众难以真正、有效地参与项目决策过程，国内环评项目的公众参与如何不流于形式！

作者简介：汤德福，国家注册环评工程师，任职于中山大学环境科学研究所