作者/李勃（Lehigh University）
导言：“十三五”规划在环境保护领域提出了全新的目标，同时也面临完成目标所需要的巨额资金挑战，而公私伙伴关系模式（Public-Private-Partnerships，简称PPP）则是解决这一难题的关键。因此， 对PPP模式而言，“十三五”将是机遇与挑战并行的五年。
图1. “十三五”与三项污染防治行动计划
一、 关于环境保护领域，“十三五”说了什么？
2016年初举行的全国环保工作会议上，环保部明确表示，“十三五”期间，将以改善环境质量为核心，深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划。环保部部长陈吉宁还特别强调，2016年将要全面实施《土壤污染防治行动计划》（“土十条”），联合2013年9月发布的《大气污染防治行动计划》(“大气十条”) 以及2015年4月发布的《水污染防治行动计划》(“水十条”)，政府对于三大领域的关注将达到前所未有的高度。三项防治行动计划的相继推出，展示了政府在环境保护领域的力度与决心，同时也可以看出，在“十三五”中提出的深入实施大气、水、土壤三项行动计划并非突如其来，而是酝酿已久。
全国环保工作会议明确了2016年乃至“十三五”期间大气、水、土壤三大领域的治理重点，土壤污染防治、VOCs（挥发性有机物）和黑臭水体治理等细分领域投资机遇浮现。国家的明确政策导向，政府的全力工作推进，资本市场的积极参与，将推动中国环保相关领域从2016年开始迎来黄金时代。
二、 完成“十三五”的环境领域规划目标，要花多少钱？
伴随着前所未有的机遇，随之而来的是更加严峻的挑战。笔者收集了各方关于“十三五”期间三大领域全社会投资规模（即政府投资与民间资本投资的总和）的预测与期望得到以下结果：
图2. 三项领域投资规模及预测
数据来源[1-3]
虽然各方数据有所出入，且来源不一，但从表中数据可以清晰地看出，中央政府对于“十三五”环境领域，特别是三项污染防治行动计划，有着很高的投资期望。
图3. 近五年国家节能环保支出金额（单位：亿元）
数据来源[4-8]
从图3中可以看出，自2011年起，国家对于节能环保的投资逐年递增，到2015年已经达到近5000亿元，约占当年全年GDP的0.71%，但是仍远低于国际经验所指示的2-3% ，也就是约1.5万亿元[8]。面对如此大金额、高强度的投资目标，仅靠国家的财政投资是无法完成的，因而公私伙伴关系（Public-Private-Partnerships，简称PPP）模式的介入就显得尤为重要。
三、 面对巨大的资金缺口，PPP模式为何迎来机遇？
可道学堂
根据国家财政部金融司给出了明确的定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
简单来说就是允许民营资本参与到公共服务的投资，建设，运营，管理等过程中来。目前我国主要以民营资本投资为主，作为回报政府赋予民营企业一定时间长度的自主运营权利，同时政府将作为购买方向民营企业购买相应PPP项目提供的公共服务，超过计划收入的部分将作为民营企业的创收得以保留，计划运营期结束后项目将归政府所有，即为PPP模式中一种典型的建设－运营－移交模式(build–operate–transfer, BOT)。
PPP合作模式，一方面减轻了政府对于公共服务的资金压力，另一方面实现了风险的共同承担机制。作为融资方追求利益的最大化，作为PPP追求公共服务效益地最大化，两者协同，降低风险。追溯PPP模式在我国的发展历程，参照君和律师事务所撰写的相关报告[9]，可总结为四个阶段：
图4. PPP模式在我国的发展历程
自2010年以来，国家在政策层面国家的不断推进，让PPP模式迅猛发展，并将在十三五期间全面开花。
图5. 2010年以来，关于PPP模式的主要政策历程
图6中是今年三月首次公布的全国PPP综合信息数据。在环境保护领域的投资金额则达到了5655.26亿元，约占投资总额的7%，仅次于交通运输，市政工程，片区开发和保障性安居工程。
图6. PPP项目数与投资行业分布情况
数据来源[10]
我们可以看出，一方面国家在环境保护领域十分倚重PPP模式，约5700亿元的投资金额高于2015年全国一般公共预算支出中节能环保部分的4800亿元（见图 7）；另一方面在接二连三的有利政策推动下，环保领域的PPP项目发展迅猛，社会资本投资愿望强烈，参与度高，开展数量众多。
图7. 全国一般公共预算按行业分布情况（单位：万亿元）
数据来源[4-8]
以2015年全国一般公共预算分布情况为例，预算中教育、社会保障占据了比较高的比例，而节能环保和交通运输则比较低。与之相比，图5呈现的全国PPP综合信息数据中交通运输与节能环保领域都占据了很高的比例。这种分布特点清晰地显示了国家在某些公共服务领域依托PPP模式分担投资压力的举措，特别是环境保护领域。因而，要完成“十三五”中所提出的规划目标，推进PPP模式的发展将是至关重要的一点。
四、 环保领域推行PPP，我们面临哪些挑战？
鸟巢作为北京奥运会的标志性建筑，总计32亿元投资，由北京政府（58%）和四家企业组成的联合体（42%）共同完成，却是 一个PPP模式依托下的“不成功”产物。整个项目从发起到完成奥运会使命，到政府与民营资本不欢而散，落到如今无法盈利的尴尬位置，背后是是众多典型中国式PPP所面临的困局[11]。
图8. PPP模式的简单模型
上图我们可以看到一个简单的PPP模式的模型，笔者将PPP模式简化为三个部分，政府部门，民营资本以及两者之间通过PPP模式所建立的关系，并可以此 分析当下PPP模式在环保领域推行中的障碍。
(一) 部门之间缺乏权威的合作指导与高效合理的合作模式
典型的环境保护问题往往牵涉到不止一个责任主管部门，而建设环保领域的PPP项目同样需要众多部门的参与。例如一个垃圾焚烧厂的建设，往往涉及到环保、市政、建设、卫生、发改委等诸多部门和机构。然而，由于政府部门之间合作机制的不成熟，这种责任复合交叉的项目总是推行缓慢，在获得各种各样的许可、证明等等文件中间浪费了很多时间和资源。而到项目真正“落地”的阶段，各部门或互相“角力”，或推卸责任。PPP项目处在责任的中间地带，困难重重，举步维艰。
(二) 地方政府公信力的缺失
中央政府的高度重视与大力推广，一系列政策的颁布让PPP模式看起来“底气十足”，但是真正落实到地方政府与民营资本的切实接触中，往往“只打雷，不下雨”，其症结所在便是民营资本对地方政府的信任度存疑。在现有的PPP项目中，可以观察到地方政府推迟支付、延缓支付、拖欠支付的现象时有发生。即便是与政府合作，失去了契约精神，民营资本的投资热情也会受到打击，让很多PPP项目难以“落地”，这是“十三五”推行PPP模式所面临的最大的挑战之一。
隐藏在地方政府公信力缺失后面的是一个更严峻的问题——高额的地方债务（关于地方债务问题，本文不做更多的讨论）。 典型的案例来自于长春汇津污水处理项目[12]，项目中民营资本与长春市排水公司合作投资污水处理厂，并与当地政府签订《长春汇津污水处理专营管理办法 》。但在项目建成运营两年后，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费。经过一年的纠纷，长春市政府强行废除管理办法，排水公司完全停止支付污水处理费。民营资本苦不堪言，最后被迫对簿公堂。
(三) 轻视后期管理与维护造成项目运营困难
目前已经建成的PPP项目中，出现了很多运营、管理和维护不善的问题，导致所提供的公共服务质量下降，项目贬值等。在数年的经营后，大举投资建设的PPP项目甚至负债、亏损。作为运营方的民营资本急于脱手，作为购买方的政府不愿接盘，民众作为公共服务终端服务对象，却需要忍受服务质量差和没有其他备用选项的双重“夹击” 。
环保公共服务项目，从污水处理厂到垃圾填埋场等，都需要一定专业水准的人员进行管理和维护。但很多地方政府只看重民营资本的融资能力，忽略甚至故意忽略其管理能力，导致众多环保PPP项目价值贬损、被迫回购。
(四) 缺少配套的法规条例
相比较接二连三于推行PPP模式方面的政策，对规范和监管PPP模式的政策，政府推行力度明显弱了很多，起步也相对较晚。缺少配套的法规条例在一定程度上造成了2003年以后的十年中我国PPP模式推行的乱象：项目众多，质量参差不齐，争议不断。笔者认为，倚重PPP模式来解决“十三五”规划中环境领域巨大的资金缺口，配套监管制度的出台势在必行，且刻不容缓。
可道
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