从常外毒地看苏南经济模式的污染“原罪”-可道的财新博客-财新网

作者：王静如（德国波恩大学）

2016年4月17日，央视新闻以《不该建的学校》为题，对江苏常州外国语学校（以下简称“常外”）北侧废弃工业用地（以下称“常隆地块”）污染修复施工及可能由其引起的常外学生健康状况异常进行了报道。至此，自2015年8月该校搬入新校址后学生家长、校方、有关部门和媒体之间围绕“毒地臭气”产生的质疑、争论和冲突，被摆上桌面并一夜引爆各大社交媒体。

这不是常州所在的江苏省第一次因为环境问题上头条。仅最近环保部新鲜出炉的2016年3至4月份社会重点关注环境问题中，九起中有四起发生在江苏。环境问题使得经济实力领先全国的江苏省以这种不甚光彩的方式频频见诸大众媒体，然而按照笔者观点，此次常外事件乃至江苏省特别是苏南地区频发环境问题，归根结底是之前三十余年当地苏南模式下乡镇企业工业化和地区大力发展大型重化工共同埋下的“地雷”，且由于当时苏南模式在全国被作为先进经验推广，类似发展模式被全国许多地区学习采用，因此可以推断类似环境问题在全国许多城镇工业化发展过程中同样存在；而之所以江苏省成为曝光重点，原因恰恰在于其领先全国的经济实力和城镇化速率，快速城镇化使得大量的城郊工业用地转换为商业、住宅和公共用地，从而早早暴露出前期经济发展中遗留的污染等问题。更重要的是，这次常外事件以及其他诸多已经曝光的环境问题为全国其他正在进行“腾笼换鸟”“退二进三”的城镇敲响了警钟：前三十年累积的环境问题，随着城镇化进入城市郊区化阶段，将会进入一个密集爆发期。如果环境控制法规不能及时完善、专业修复治理资格体系不能建立，则环境问题会在相当长的一段时间内产生持续影响，并且还可能会具有周期性爆发的特点。

三十年工业化中的环境“雷区”

回到事件发生地江苏常州。江苏省地形以平原为主，辖江临海，农商两便，是以自古便是富庶之地，经济繁荣，教育发达，文化昌盛。在此基础之上，清末明初，江苏省又凭借其领先全国的传统手工业和商业基础，成为近现代中国民族工商业发祥地。正是在这种重实业、重教育的地方文化下，改革开放后，江苏省自下而上形成改革动力，并在上世纪八十年代劳动力剩余却不能流动的政策背景下，迅速摸索出由乡镇干部推动、建立乡镇企业、依靠市场调节、劳动力“离土不离乡”的新型集体经济模式，即后来费孝通提出的苏南模式。苏南模式肇始于无锡、常熟、江阴，并很快推广至整个苏南和部分浙北地区。在当时，这一模式极大地解决了苏南地区地方就业，促进了地区经济发展，曾被认为是中国特色社会主义的“模板”之一。小平同志称之为“中国农民的伟大创造”。以常州为例，苏南模式鼎盛时期，相对于全省总量，常州市GDP曾占1/3、工业产值占2/3、农村经济总量占4/5、县域经济占90%。

当时，苏南模式以其乡镇干部推动、乡镇企业为主两大特点，在全国作为成功经验推广，被不少乡镇地区在发展工业化过程中学习采用。然而，对这一模式的批评正是集中在这两点：

1. 乡镇干部推动，因而产权公私不分、政企不分，地方政府拥有企业控制权并分享企业收益，因此在企业监管控制上难免手软，加上政府对企业的过分干预和不按经济规律办事，追求短期效益，对企业长远发展不利，环境等外部性监管更是缺位；

2. 以中小规模乡镇工业为主，缺乏规模经济和标准生产流程，生产工艺落后，“村村点火、处处冒烟”是常事，工业布局太分散，造成污染难以治理，生态环境恶化，基础设施投入大，城市化率提高慢，服务业发展滞后，社会化分工难形成。

今天来看，苏南模式对苏南地区的环境污染问题也是难辞其咎的。读者不妨想象一下：一个有些手工业历史的村子，干部突然号召大家从农业转为搞工厂，做什么最有把握？高科技做不来，村子不大不小也承担不起太高的投入，加上可能村里有些简陋的化肥或者造纸技术。如此一比，开个小化肥厂或者造纸厂是最便利的选择，而且投入小产出高。在这样的思路下，中小型企业工厂遍地开花，落后的工艺技术和小作坊式的低效生产加上几乎没有的三废处理，造成的浪费和污染可想而知。

另一方面，江苏省具有民族工业基础，又有临江之便，因而化工业成为地区发展重点产业，沿长江布局石化化工更是成为《江苏省“十二五”规划纲要》等重要纲领文件中的重点。2016年3月，《中国经济周刊》记者驱车从南京沿江向苏中、苏南行走发现，沿途有宁扬化工产业带、常州泰州段化工带、江阴靖江重化产业带、南通如皋张家港化工产业带、常熟太仓南通化工业产业带等等，绵延数百公里。密集的化工园区布局因为污染问题饱受诟病。对长江中下游水质监测相关资料显示，江苏化工行业每年废水排放量占到该省工业废水排放量的30%，排放的主要是COD、氨氮、挥发酚和石油类等主要污染物，占该省工业排污总量的25%以上。这还仅仅是沿江排走的污染，留存在工厂土地上和周边空气里的污染更是不可想象。

近年来，江苏省在寻求产业升级方面投入了大量努力，然而之前化工生产中环境监测缺位导致地块污染严重、土地环境评估却形同虚设、土地修复手段不专业不合理，种种因素累积起来，不知江苏还有多少像常隆地块一样的“毒地”等待着被开发商的挖掘机曝光于人前。

自九十年代后，随着产权改革，政府不再直接掌握企业控制权。但是，政府仍通过土地出让、税收等方式与企业收益直接或间接挂钩，而长期的唯GDP论政绩思路使得政府在环境监管上一直缺乏一个强硬的立场，对破坏环境行为监控不力、处罚不严，更有甚者为纳税大户污染行为打掩护，环评形同虚设，客观上纵容了企业的环境破坏行为。在本次常外事件中，自2016年一月起就有媒体陆续报道，常外新校址毗邻常隆化工旧地，引发学生身体不适和家长校方数次冲突，然而常州当地媒体、环保局数次公开否认该地为化工厂旧址，否认该地块空气有异味、有超标危害成分，未尝不能认为是政府主观或被动为涉事企业隐瞒事实、提供掩护的一种表现。

讲了这么多苏南地区的污染“原罪”，我们也不难理解常隆地块污染的根源了。然而，为何政府规划部门要在污染修复未完成地块附近兴建学校呢？如文章开头提到的，这与当下苏南城镇化进入郊区化进程有着密切的联系。在深入探讨常州外国语案例的规划问题之前，让我们来了解一下什么是城镇化和郊区化。

城镇化与郊区化

城镇化又称城市化，是乡村变成城镇的一种复杂过程。对于这一概念，想必在近年来关于城市“摊大饼”、交通拥堵、雾霾等问题的讨论下，读者对此并不陌生。综合社会学、人口学、经济学、地理学等相关学科的不同看法，城市化是一个农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城市地域，农业活动转化为非农业活动的过程。既包括城市实体的变化过程（如城市景观的地域推进），也包括抽象的精神变化过程（如城市文化、城市生活方式、城市价值观念等向乡村地域扩散）。对城镇化水平的量度一般用城市化率，即城镇人口占区域总人口比来表示。

当前，我国城镇化正处于快速推进当中。自1978年以来，随着改革开放的进行与深化，国家放松了限制农村向城镇的人口流动，成千上万的农民涌向城市，大城市人口在80年代陡增了1/3，城市化速度大大加快。“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万人。据国家统计局最新发布的数据，至2015年，我国城镇化率已达56.1%，城镇常住人口达7.7亿。

城镇化的过程分为两大阶段。第一阶段为集中型城市化阶段(Urbanization)。随着地区产业从农业向工业或第三产业转型，工业化使得地区非农经济占主导地位，就业机会和产值增加、设施齐全、文化生活丰富，从而吸引人口流入和产业集聚发展，反过来拉动工业化，从而进一步推动城市化。

当第一阶段集聚到一定程度后，由于高地租、拥堵、污染等离心因素，则进入郊区化阶段(Suburbanization)。在这一阶段，完善的公共交通设施和私人交通工具成本的下降使得不能承担城市经济成本或追求高质量生活的人口迁向郊区，同时随着城市产业结构的调整，一些产业由于污染、噪音等困扰或为降低生产用地成本，也迁往郊区。

美国郊区化始于上世纪二十年代。在我国当前的快速城镇化过程中，可以明显地看到郊区化过程。如北京、上海、深圳等经济水平较高的地区，城市扩张大多是如下过程：

一，城市住房需求促使开发商转向市政设施覆盖范围内的城市郊区，地租上涨使得一部分居民迁居城郊；

二，居民聚集在城郊，催生商业、服务设施需求，商场、医院、学校、游憩地等功能设施也逐渐在城郊聚落区完善，并可能形成城市次一级中心结构；

三，同时政府进行产业规划时往往在总体规划下分区制定发展战略，部分区域性的行政职能部门也不再集中于市中心，而是就地管辖，区内有了一定自主权；

四，城市产业升级和居民对居住环境的诉求使得不适宜在人口密集、地价高昂的市中心继续发展的产业向远郊区搬迁。

1962-2010年北京市人口分布逐渐郊区化。图片来源：网易新闻，数读

结语

随着城市的不断发展和人口不断增长，原来的“郊区”变成新城区，上述郊区化过程又再一次向更远的郊区进行，如此间隔反复，其结果就是读者所熟知的城市“摊大饼”过程。而本文讨论的常外事件，其本质正是在城市向外郊区化的过程中，政府将常隆地块改作其他用途并在地块周边建设学校，却没有对地块进行严格的环境评估与合理有效的污染修复，引发学生身体不适和家长与校方的冲突。常外事件，是城市郊区化挖开被忽视许久的三十年发展遗留下的环境“后遗症”，引爆环保“地雷”的一个案例。

（作者简介：王静如，本科毕业于北京大学城市与环境学院城乡区域规划专业，硕士就读于德国波恩大学资源经济学专业）

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