文／常雪羽（可道观察员）
【导读】2015年里，仅有九家社会组织提起，或成为共同原告参与了37起个案。在不断探索，总结经验的基础上，2016年，环境公益诉讼将跨越起跑线，开足马力。
2016年3月20日，法制网刊文，中华环保联合会和自然之友共同对2015年的环境公益诉讼进行了盘点。两家环保组织表示，总计有9家环保组织提起了37起环境公益诉讼，其中，6起已经审结。2015年环境公益诉讼实践工作的开展较2013、2014年更为顺畅，有较大的进展。
设立环境公益诉讼制度，是2015年1月1日正式施行的《中华人民共和国环境保护法》（后文简称为“新环保法”）中的一大亮点。新环保法第五十八条规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼。”
保护环境，为什么需要公益诉讼？
我国实行的是自然资源的公有制，这就导致了公共利益受损而原告主体的缺位。为了保障社会公共利益，公益诉讼制度也就应运而生了。国家通过立法弥补法律主体，授予部分机关、社会组织以原告资格。这些法律主体通过公益诉讼程序维护公共利益。
回顾过去一年的环境公益诉讼，我们首先想到的就是“福建南平生态破坏案”。此案在新环保法正式生效实施当天就被福建省南平市中级人民法院立案受理。北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心两家环保NGO认为由于被告谢某、倪某、郑某、李某对矿山的转让、开采有共同的过错，不仅破坏了林地，使其完全丧失了生态功能，而且也影响到了周围生态环境。因此，两家环保组织作为共同原告请求法院责令四位被告依法承担清除南平市延平区葫芦山矿山采石处现存设备及废石，原地恢复其破坏的林地植被，追究其民事责任。最终，福建省高级人民法院在2015年12月18日做出终审判决。判令四名被告在5个月内，清除矿山工棚、机械设备等，恢复被破坏的28.33亩林地的生态功能，在林地上补种林木，并抚育保护3年。如不能在指定期间内恢复林地植被，则应共同赔偿生态环境修复费用110.19万元，共同赔偿生态环境受损恢复原状期间的服务功能损失127万元，用于原地的生态修复，或异地公共生态修复。
这起案件从受理到终审判决持续了将近一年，期间受到了广泛的关注，不仅仅因为它是新环保法实施后的首例环境公益诉讼。更重要的是其可借鉴性和影响性。如果这起案件能够胜诉，环保NGO就有可能对当地造成生态破坏的其他开矿企业提起诉讼，并将在未来针对具有不同环境问题的企业提起环境公益诉讼。“福建南平生态破坏案”算是环保NGO作为原告的环境公益诉讼实践的“起步”，未来环保组织提起的环境公益诉讼将在法律的保障下继续前行。
过去环境公益诉讼的门槛太高。从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等权力机关，环保组织起诉的案件较为少见。而2015年新环保法实施后，环境公益诉讼门槛有所降低。
环境公益诉讼门槛的降低，会不会引起滥诉问题？
虽然环境公益诉讼在2015年有了较大进展，但是，提起环境公益诉讼的社会组织仍然太少，同时也有一些起诉到法院的环境公益诉讼尚未立案。根据自然之友的法律与政策倡导总监葛枫的说法，从 2015 年案例来看，法院不予立案的理由均是主体不适格。
【有道学堂】适格：对于诉讼标的的特定权利或者法律关系，以当事人的名义参与诉讼并且请求透过裁判来予以解决的一种资格。
首先，环保团体的能力各有差别，组成成员阶层比例不同，立场也就有所差异。所以，在我国，新修订的《环境保护法》在条文中也对环保NGO做了必要的限制。
据有关统计，“目前各级民政部门登记的环境保护相关社会组织有 6000 多个，其中，在国务院民政部门登记的有36个，在省级民政部门登记的有300多个，在设区的市级民政部门登记的有700多个”。并且，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，目前全国 5 年以上没有违法记录，在设区的市级以上民政部门登记的环保组织国内有300家左右。由此可见，完全符合新环保法规定的有资格提起环保公益诉讼的环保NGO数量减少。
其次，环境公益诉讼的特点就是专业性比较强，证据并不是那么容易就能够被收集到，这就要求起诉主体对环境问题相对熟悉，且要求具有一定的专业素养和诉讼能力。
最后，非政府的环保组织存在人力缺乏、财力不足等问题。例如，环保NGO的活动需要经费的支持，这也或多或少会使得诉讼受到赞助方的影响。因而，为了防止滥诉的发生，新环保法强调提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
所以，新环保法在2015年1月1日起施行后，环境诉讼的规模有所增大，但不会出现大规模提起公益诉讼的情况。
环保NGO作为环境公益诉讼原告将面临哪些挑战？
作为环境公益诉讼的原告，环保NGO必然需要面对许多棘手的问题，而其自身的不足或短板也让诉讼面临着不少的挑战，归纳来说，主要有以下几点：
首先，案件所需高额费用该通过哪些途径筹措的问题。目前主要有两种：第一种是环境公益诉讼支持基金。例如，2015年1月4日，在京正式启动的由自然之友发起、阿里巴巴公益基金会支持的“环境公益诉讼支持基金”。这是民间环保组织在破解资金难题上走出的第一步。该基金的目的是资助和支持民间环保组织提起环境公益诉讼。但是，这样的基金机制的设计不是预先支付的，因此依旧会让环保组织面临资金的压力。更不用说，目前绝大部分设区的市和省（自治区）尚未设立环境公益诉讼基金。第二种是从被告方获得法院判决支付的费用。
其次，环保NGO进行环境公益诉讼时亦要面对司法上的“执行难”问题。现实是骨感的，赢了官司赢不了赔偿与支付的情形屡见不鲜。众所周知，环境公益诉讼的原告不是为了维护自身利益而诉，而是为了维护公共环境利益提起诉讼的。因此，被告方败诉后所要承担的赔偿和支付的数额就不会很小。在法律、赔偿金等多方面的压力下，被告企业虽有能力支付但也可能抗拒执行。虽然环保NGO可以向法院申请强制执行，但“道高一尺，魔高一丈”，被告企业总会想方设法钻法律的空子，逃避法律责任。从这方面看，我国的法律机制还需继续完善。
再次，赔偿款的管理和使用问题。在案件执行阶段，环境修复费用等款项的管理和使用，以及赔偿金的监督和跟踪都是新出现的问题，应尽快细化。
然后，缺乏具有较高专业素质人才也是较难解决的问题。目前的状况是，环保NGO缺乏专职的法务人员，在我国从事公益诉讼工作的律师大多数是兼职。同时，在证据收集的技术支持方面，也需要更多具有较高专业素养的人才。
最后，环保NGO在地方注册，怎样摆脱地方干预的问题。根据新环保法的规定， 环境公益诉讼案件主要由行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。因此，环保NGO就必须面对严苛的地域管辖所导致的地方保护主义，坚守自身的立场。
综上所述，无论现在还是未来，我国的环保NGO都会面临着各种各样的挑战。但社会一直在进步，我国法律和体制也在不断地完善，环保NGO自身也将不断发展和提升，进行环保公益诉讼的积极性不会消减。据2016年3月14日中国生物多样性保护与绿色发展基金会的简讯称，自2016年1月1日起，其共提起17起环境公益诉讼案件。在整体良好的大环境下，以环保NGO为原告的环境公益诉讼也必将迎来曙光。
- 作者简介：常雪羽，天津师范大学环境科学系在读硕士研究生
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