文／苏晗、汤德福、李响

“土十条”能让我们真正远离毒地吗？

5月31日，备受瞩目的《土壤污染防治行动计划》（下称“土十条”）公开发布。该计划于2013年5月起草，直到三年后才发布，中间易稿近50次。在全国土壤环境总体状况堪忧、局部地区土壤污染较重、土壤环境压力持续加大的背景下，《土十条》提出10条35款，共231项具体措施，希望在2030年，受污染耕地和污染地块安全利用率达到95%以上。同时每项工作都明确了牵头单位和参与部门，并且各项措施都需要地方各级人民政府落实。

土十条是项大招，它涉及到环保部、发改委、科技部、财政部、国土资源部等12个国务院部委的文件，在今后解决各式各样与土壤污染相关的问题中，土十条就是本详细的攻略。结合之前常外事件，我们来看看土十条是如何出招的。

招式一：放下屠刀

招式要点：重点监管企业名单，土壤环境影响评价

招式讲解：问题的发生并不可怕，可怕的是发生了之后还会再发生，所以如何预防污染企业再次出现类似的问题是大家关心的问题。依据土十条，政府将建立土壤环境重点监管企业名单，加强对重点企业的监管执法，改善基层环境执法条件，严厉打击环境违法行为，同时政府与企业会签订责任书，明确责任与措施。另一方面，企业必须自行监测土壤质量，动态更新信息，开展环境影响评价必须增加土壤内容。

招式来源：《土壤污染防治行动计划》第六、十六、十八条。

（六）全面强化监管执法。重点监测土壤中重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物，重点监管化工、焦化等行业。严厉打击非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、不正常使用污染治理设施、监测数据弄虚作假等环境违法行为。改善基层环境执法条件，配备必要的土壤污染快速检测等执法装备。

（十六）防范建设用地新增污染。排放重点污染物的建设项目，在开展环境影响评价时，要增加对土壤环境影响的评价内容，并提出防范土壤污染的具体措施。自2017年起，有关地方人民政府要与重点行业企业签订土壤污染防治责任书，明确相关措施和责任，责任书向社会公开。

（十八）严控工矿污染。加强日常环境监管。确定土壤环境重点监管企业名单，实行动态更新，并向社会公布。列入名单的企业每年要自行对其用地进行土壤环境监测，结果向社会公开。有关环境保护部门要定期对重点监管企业和工业园区周边开展监测，数据及时上传全国土壤环境信息化管理平台。

招式二：金钟罩

招式要点：土壤环境状况评估，规划布局管控

招式详解：管控来源是一方面，如何保护受害者是另一方面。土十条中明确，对计划收回化工、焦化企业用地的，或者用途改为居民区、商业、学校、医疗、养老等公共设施用地的，使用权主体需要开展土壤环境状况调查评估，而已经回收的，所在县市政府负责开展土壤环境状况评估。同时在进行土地利用总体规划、城市总体规划以及其他规划的时候，今后都会充分考虑土壤环境质量，加强工业企业与居民区、商业区、学校等之间的空间管控。

招式来源：《土壤污染防治行动计划》第十二、十三、十四、十七条。

（十二）明确管理要求。自2017年起，对拟收回土地使用权的化工、焦化等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，由土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估；已经收回的，由所在地市、县级人民政府负责开展调查评估。调查评估结果向所在地环境保护、城乡规划、国土资源部门备案。

（十三）落实监管责任。地方各级城乡规划部门要结合土壤环境质量状况，加强城乡规划论证和审批管理。地方各级国土资源部门要依据土地利用总体规划、城乡规划和地块土壤环境质量状况，加强土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管。地方各级环境保护部门要加强对建设用地土壤环境状况调查、风险评估和污染地块治理与修复活动的监管。建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门间的信息沟通机制，实行联动监管。

（十四）严格用地准入。将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。地方各级国土资源、城乡规划等部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等相关规划时，应充分考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途。

（十七）强化空间布局管控。鼓励工业企业集聚发展，提高土地节约集约利用水平，减少土壤污染。严格执行相关行业企业布局选址要求，禁止在居民区、学校、医疗和养老机构等周边新建有色金属冶炼、焦化等行业企业。

招式三：矫正过往

招式要点：明确修复主体，有序开展治理与修复

招式详解：前面都是关于未来的，那么对于已经造成的土壤污染该怎么办呢。土十条中明确土壤污染的修复遵循谁污染谁治理的原则，除却确实产生污染的企业或个人，责任主体变更后继承债权、债务，乃至受让使用权的都需要承担相关责任，对于责任主体不明确的，由所在地县级政府承担责任。今后政府将制定土壤修复规划，以拟开发建设居民区、商业、学校、医疗、养老等项目的污染地块为重点，有序开展治理修复。修复过程中防止二次污染、并公告工程环境影响和防范措施，修复完成后由第三方进行评估，结果向社会公开。环保部也将定期对此考核。

招式来源：《土壤污染防治行动计划》第二十一至二十四条。

（二十一）明确治理与修复主体。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

（二十二）制定治理与修复规划。各省（区、市）要以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划，明确重点任务、责任单位和分年度实施计划，建立项目库，2017年底前完成。规划报环境保护部备案。京津冀、长三角、珠三角地区要率先完成。

（二十三）有序开展治理与修复。确定治理与修复重点。各地要结合城市环境质量提升和发展布局调整，以拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块为重点，开展治理与修复。
强化治理与修复工程监管。治理与修复工程原则上在原址进行，并采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存等造成二次污染；需要转运污染土壤的，有关责任单位要将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等，提前向所在地和接收地环境保护部门报告。工程施工期间，责任单位要设立公告牌，公开工程基本情况、环境影响及其防范措施；所在地环境保护部门要对各项环境保护措施落实情况进行检查。工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，结果向社会公开。实行土壤污染治理与修复终身责任制，2017年底前，出台有关责任追究办法。
（二十四）监督目标任务落实。各省级环境保护部门要定期向环境保护部报告土壤污染治理与修复工作进展；环境保护部要会同有关部门进行督导检查。各省（区、市）要委托第三方机构对本行政区域各县（市、区）土壤污染治理与修复成效进行综合评估，结果向社会公开。2017年底前，出台土壤污染治理与修复成效评估办法。

招式四：内外兼修

招式要点：试点项目，社会资本合作，PPP模式

招式详解：土壤污染给我们的不仅是问题，也是机遇。在解决问题的过程中，我们也要形成成熟的技术体系，培养起一定的环境产业。土十条今后将实施土壤污染治理与修复的200个试点项目，形成一套有效的技术体系，加快研究成果转化应用，建成成果转化平台。向民间放开土壤环境监测评估市场，完善整个治理与修复产业链，公开能力弱水平低信用差的从业单位。加大财政投入，设立土壤污染防治专项资金，同时鼓励社会资本的介入，发挥“互联网+”以及社会资本合作（PPP）的优势，发展绿色金融、鼓励企业发行股票、试点发行债券和企业环境污染强制责任保险。

招式来源：《土壤污染防治行动计划》第二十五至二十九条。

（二十五）加强土壤污染防治研究。建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。优化整合科技计划（专项、基金等），支持土壤污染防治研究。

（二十六）加大适用技术推广力度。针对典型受污染农用地、污染地块，分批实施200个土壤污染治理与修复技术应用试点项目，2020年底前完成。根据试点情况，比选形成一批易推广、成本低、效果好的适用技术。加快成果转化应用。完善土壤污染防治科技成果转化机制，建成以环保为主导产业的高新技术产业开发区等一批成果转化平台。2017年底前，发布鼓励发展的土壤污染防治重大技术装备目录。

（二十七）推动治理与修复产业发展。放开服务性监测市场，鼓励社会机构参与土壤环境监测评估等活动。通过政策推动，加快完善覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节的成熟产业链，形成若干综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小企业。推动有条件的地区建设产业化示范基地。规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理，建立健全监督机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开。发挥“互联网+”在土壤污染治理与修复全产业链中的作用，推进大众创业、万众创新。

（二十八）强化政府主导。加大财政投入。中央和地方各级财政加大对土壤污染防治工作的支持力度。中央财政整合重金属污染防治专项资金等，设立土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理与修复等工作。

（二十九）发挥市场作用。通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。加大政府购买服务力度，推动受污染耕地和以政府为责任主体的污染地块治理与修复。积极发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用，为重大土壤污染防治项目提供支持。鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票。探索通过发行债券推进土壤污染治理与修复，在土壤污染综合防治先行区开展试点。有序开展重点行业企业环境污染强制责任保险试点。

招式五：内圣外王

招式要点：立法，质量标准更新，社会监督、公益诉讼、干部考核、终身追责

招式详解：社会问题的解决都离不开相应监督机制的建立。政府自觉接受监督 ，并应约法三章。根据土十条政府将加快土壤的立法进程，并且更新适应当前情况的土壤环境质量标准。推动社会监督，包括推进政府和企业层面的土壤环境信息公开、引导公众参与实行有奖举报，推动公益诉讼，包括检察院对污染土壤行为提起民事公益诉讼、和对违法行使职权或不作为的相关行政机关提起行政公益诉讼。同时将土壤污染治理与政府官员的综合考核评价挂钩，与土壤污染防治专项资金分配挂钩。约谈整改不到位、工作不力的地区相关部门领导人，对于失职渎职官员将进行党内处分，而构成犯罪的，无论调离、提拔或者退休，都将终身追责。

招式来源：《土壤污染防治行动计划》第四、五、三十、三十五条。

（四）加快推进立法进程。配合完成土壤污染防治法起草工作。适时修订污染防治、城乡规划、土地管理相关法律法规，增加土壤污染防治有关内容。2016年底前，发布污染地块土壤环境管理办法。到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立。

（五）系统构建标准体系。2017年底前，发布建设用地土壤环境质量标准；完成土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范以及环境影响评价技术导则制修订工作。完善土壤中污染物分析测试方法，研制土壤环境标准样品。

（三十）加强社会监督。推进信息公开。根据土壤环境质量监测和调查结果，适时发布全国土壤环境状况。各省（区、市）人民政府定期公布本行政区域各地级市（州、盟）土壤环境状况。重点行业企业要依据有关规定，向社会公开其产生的污染物名称、排放方式、排放浓度、排放总量，以及污染防治设施建设和运行情况。

引导公众参与。实行有奖举报，鼓励公众通过“12369”环保举报热线、信函、电子邮件、政府网站、微信平台等途径，对乱排废水、废气，乱倒废渣、污泥等污染土壤的环境违法行为进行监督。有条件的地方可根据需要聘请环境保护义务监督员，参与现场环境执法、土壤污染事件调查处理等。鼓励种粮大户、家庭农场、农民合作社以及民间环境保护机构参与土壤污染防治工作。

推动公益诉讼。鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。开展检察机关提起公益诉讼改革试点的地区，检察机关可以以公益诉讼人的身份，对污染土壤等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼；也可以对负有土壤污染防治职责的行政机关，因违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为提起行政公益诉讼。地方各级人民政府和有关部门应当积极配合司法机关的相关案件办理工作和检察机关的监督工作。

（三十五）严格评估考核。实行目标责任制。2016年底前，国务院与各省（区、市）人民政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。分年度对各省（区、市）重点工作进展情况进行评估，2020年对本行动计划实施情况进行考核，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据，同时也作为土壤污染防治专项资金分配的重要参考依据。

对年度评估结果较差或未通过考核的省（区、市），要提出限期整改意见，整改完成前，对有关地区实施建设项目环评限批；整改不到位的，要约谈有关省级人民政府及其相关部门负责人。对土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的地区，要约谈有关地市级人民政府和省级人民政府相关部门主要负责人。对失职渎职、弄虚作假的，区分情节轻重，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分；对构成犯罪的，要依法追究刑事责任，已经调离、提拔或者退休的，也要终身追究责任。

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